放活土地权能推动山区扶贫产业发展

       《经济参考报》记者在部分贫困山区调研发现，近年来，各地依托农地改革，以“土地资源资产化、农业发展集约化”为重点，放活土地权能，通过“再造”农业经营主体、发展新式“股份农民”，增加农业经营体制灵活性，从而推动山区扶贫产业发展，助推扶贫攻坚。

       产权改革盘活土地资源

　　作为农地改革的一项新探索，以土地经营权入股发展农业产业化项目经营，正在重庆、贵州、安徽等地的贫困山区稳步推进。各地加快探索诸如土地股份合作、合股联营、土地托管等各类放活土地经营权的改革创新，推动农业股份公司、股份合作社等新型经营主体发展。

　　作为典型的山区农业区县，重庆涪陵区也是全国土地经营权入股产业化经营试点区县，目前已有不少农户量化土地股权，入股合作社或农业企业，“变现”土地经营权价值。

　　在涪陵区南沱镇治坪村，重庆三峡笋业有限公司与当地农户合股成立了种植股份合作社，生产竹笋类休闲食品，并配套发展乡村旅游。合作社注册资本500万元，全村123户农民以土地经营权折价入股，占总股本的15％。“通过土地经营权入股，使农户和企业结成紧密的利益联结，发挥各自优势，推动竹笋产业健康发展，扶贫带动作用明显。”三峡笋业公司董事长李承洪说。

　　贵州省部分地区贫困程度较深，一家一户土地零碎利用的山区农业经营模式，难以有效对接大市场，一度让扶贫产业发展难上加难。为此，贵州省在贫困山区选准、壮大扶贫产业的同时，积极推动农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革，有效盘活土地资源。

　　在地处乌蒙山腹地的六盘水市米箩乡俄戛村，农民王顺友有一个新身份——股份农民。王顺友以自家5亩地，入股农业企业，共同种植猕猴桃。除了能获得土地分红收益外，王顺友还发挥技术特长，以技术入股的方式，每年获得技术股分红2000多元。

　　目前，六盘水市“三变”改革覆盖全市881个村，已有51万亩土地经营权、5.8万亩农房所有权入股，当地政府还整合投入6亿多元财政资金，合股发展各类扶贫产业项目650多个，贫困农民既是生产经营参与者，也是产业利益共享者。

　　同时，在不少贫困山区，激活农地价值要素的探索，并不仅限于土地股份合作，一些地方还积极探索完善农地价值评估体系，试点土地经营权、农房财产权抵押融资等改革，让土地“死资产”变成“活资本”，壮大农业产业。

　　山区农地改革创新仍存瓶颈

　　记者在一些贫困山区调研发现，要带动扶贫产业发展，目前农地改革探索和政策创新上还面临不少难点。例如，部分地区发展土地股份合作时，也暴露出有些企业领办的股份合作组织，只是挂了个合作社的牌子，“农民股东”没有实际参与运营、决策和监督；有的经营组织名义上搞的“分红”实质上还是流转地租。

　　要推动土地流转，就要处理好承包农户与流转户之间的关系。但在一些基层，土地承包权、经营权的权利边界尚不明晰，土地流转过程中利益矛盾的协调，仍然缺乏明确、具体的法律或政策说明。

　　在一些山区农村，土地高度零碎，生产能力低下，经营大户流转土地后，往往要打破田块界限，进行土地整治，才能方便集中生产、统一经营。但在此过程中，新型经营主体与散户之间还会出现矛盾。

　　2014年以来，重庆帝朗农业开发有限公司流转了200多亩土地种植西瓜、火龙果，发展效益农业。“放活土地经营权，打破土地界限，建设水果生产大棚，是经营者应有的权利。但一些农户担心田坎被平整了，土地流转结束后，找不到自己的地块了，坚决不同意。”公司总经理吴培先说，现在不少种植大棚里还保留着农民一家一户的田坎，没法装水利喷灌设施，农业生产自然受影响。

　　此外，按照相关改革政策，允许规模经营主体以土地经营权向银行等金融机构抵押融资。但在基层操作中，许多农民认为“土地是自己的”，有的不允许大户“拿自己的地”向银行抵押融资；有的土地经营权抵押成了呆坏账，债权人进行处置时，也容易产生纠纷。

　　记者在西部某地走访发现，当地一葡萄种植大户以500亩土地经营权向银行抵押，因资金链断裂成为坏账。债权银行在申请法院查封抵押物时，流转土地的农民就提出异议，认为“大户发生债务违约，不能拿自己的地去抵债”。

　　完善配套政策助推扶贫产业

　　在贫困山区，要进一步通过土地改革，壮大农业产业，推动扶贫攻坚，基层建议，要深入推进土地经营权入股、放活土地权能推动山区扶贫产业发展业化经营项目等改革试点，配套完善经营决策机制、利益分配机制、风险防范机制等，让农民既分享产业增值收益，又可以降低失去土地经营收入的风险，重点把握好股权设置、股权量化、收益分配、风险防控等环节。

　　土地股份合作，打造“股份农民”，被认为是山区扶贫产业发展的一条好路子，在此过程中，关键还要进一步提高合作社运行质量，按照“民办、民管、民受益”的原则，着力培育一批具有区域特色、市场竞争力强、带动农户增收明显的示范合作社，提高运行质量。

　　针对山区农业在发展中，基层反映较为突出的贷款难、农业经营风险大、成本高等问题，应继续探索在抵押融资、政策性农业保险、土地综合开发等方面，加大对农村新型经营主体的扶持力度。整合利用国家水利、土地整治、农业综合开发等涉农资金，优先安排给运作规范、经营成效明显的土地股份合作组织，支持其改善生产条件，降低生产成本，打开市场销路。

　　同时，对农民以土地入股的合作社或农业企业，农民作为经营主体的股东，入股土地产权关系较为明晰，相关部门在政策上也可考虑针对这些经营主体，优先试点土地经营权、农房所有权抵押融资，完善风险防控机制，减少相关争议和矛盾。